Đề nghị cân nhắc cấp huyện và cấp xã cũng là chủ thể ký thỏa thuận quốc tế

Về khái niệm thỏa thuận quốc tế

Dự thảo đưa ra khái niệm TTQT để phân biệt với Điều ước quốc tế được điều chỉnh bởi Luật Điều ước quốc tế 2016. Theo đó, TTQT là cam kết bằng văn bản về hợp tác quốc tế giữa bên ký kết Việt Nam và bên ký kết nước ngoài, không làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước CHXHCN Việt Nam theo pháp luật quốc tế.

Tại Điều 9 của dự thảo Luật xác định: “Chủ tịch nước quyết định việc ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh Nhà nước. Chính phủ quyết định việc ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh Chính phủ.”. Giữa quy định này của dự thảo Luật và quy định của Luật Điều ước quốc tế có một phần chồng lấn, khi cả điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế đều có nội dung nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ. Tiêu chí để phân biệt giữa điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế trong trường hợp này chỉ là việc điều ước hoặc thỏa thuận đã ký kết có làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế hay không? Tuy nhiên, việc sử dụng tiêu chí này lại chưa rõ ràng, khó khả thi.

Theo ĐB Nguyên, cần xác định rõ mục tiêu của việc sử dụng công cụ TTQT để xây dựng khung pháp luật cho việc ký kết và thực hiện TTQT, thiết kế cơ chế thực thi phù hợp, bảo đảm hiệu quả thực hiện các TTQT, phù hợp với đặc điểm, điều kiện của quốc gia.

Thực tế ở nước ta cho thấy, do nhận thức của một số chủ thể ký TTQT sẽ không làm phát sinh quyền và nghĩa vụ, do đó không ít TTQT được ký mang tính ngoại giao, chưa thực chất, chưa gắn với cơ chế thực thi, chưa bảo đảm thực hiện đúng, đầy đủ nội dung đã cam kết. Trong khi bên ký kết nước ngoài luôn có nhận thức đã ký kết là phải thực thi và vì vậy rất quan tâm đến hiệu quả thực tế của việc thực hiện các cam kết. Đây là rào cản lớn về mặt thống nhất nhận thức giữa các chủ thể cần phải được tháo gỡ bằng các công cụ luật pháp, có như vậy mới có thể nâng cao được hiệu quả, niềm tin và chỉ số uy tín của quốc gia khi xây dựng, ký kết và thực hiện các TTQT.

Hơn nữa, không thể nói một TTQT được ký kết giữa các lãnh đạo quốc gia lại không phát sinh quyền, nghĩa vụ quốc gia trong quan hệ quốc tế vì các TTQT do chủ thể có thẩm quyền ký kết phù hợp với quy định của pháp luật quốc gia được coi là hành vi quốc gia, phản ánh chính sách quốc gia. Và rất khó để xác định trong một văn bản do Chủ tịch nước hoặc Chính phủ ký, đều nhân danh Nhà nước hoặc Chính phủ, khi nào thì làm phát sinh trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, Chính phủ và khi nào chỉ là “cam kết mang tính chính trị về hợp tác quốc tế, không mang tính ràng buộc pháp lý, không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ pháp lý quốc tế đối với Nhà nước và Chính phủ Việt Nam”

Vì vậy, dự thảo cần chỉnh lý lại để bảo đảm sự minh bạch của pháp luật, nhất là trong quan hệ hợp tác quốc tế.

Về bên ký kết Việt Nam quy định tại khoản 2 Điều 2 dự thảo

Nhất trí với ý kiến thẩm tra của Ủy ban đối ngoại về việc bổ sung các chủ thể là các cơ quan thuộc UBTVQH, VPQH là cơ quan có thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế cho phù hợp với quy định của Luật tổ chức Quốc hội.

Đồng thời, đề nghị cân nhắc việc dự thảo Luật bổ sung UBND cấp huyện và UBND cấp xã cũng là chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế vì các lý do sau:

Thứ nhất, hoạt động hợp tác quốc tế có mối liên quan trực tiếp đến vấn đề chính trị, đối ngoại, quốc phòng, an ninh nên chủ thể có thẩm quyền ký kết cần phải đáp ứng các yêu cầu về năng lực đủ để tham mưu đúng và sát những vấn đề có liên quan trực tiếp đến địa phương mình trên cơ sở nắm bắt tình hình trong nước, khu vực và quốc tế; đồng thời, cần có cơ quan tham mưu chuyên mônvề công tác này. Trong khi đó, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì cấp huyện và cấp xã không phải là cấp có thẩm quyền xây dựng và ban hành chính sách đối ngoại. Bản thân cả 2 cấp này cũng không được bố trí cán bộ đối ngoại để thực hiện các công việc có tính đối ngoại nhà nước.

Thứ hai, trong thời gian từ 01/01/2017 đến 31/12/2019 đã có 79 văn bản do cấp huyện ký và có 4 cấp xã đã đăng ký, nhưng nội dung này chưa được tổng kết, đánh giá toàn diện. Hơn nữa, kết quả tổng kết các TTQT được ký thời gian qua ở Việt Nam mới chỉ thống kê được về mặt chủ thể, số lượng và lĩnh vực ký kết, chưa có được sự phân loại các quyền, nghĩa vụ theo các lĩnh vực và các cấp ký TTQT, chưa đánh giá tính khả thi, hiệu quả, những bất cập trong việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của từng loại chủ thể trong các TTQT đã ký. Do đó, chưa thể có đầy đủ thông tin để luận chứng cho việc có nên mở rộng chủ thể ký kết TTQT hay không và nếu mở rộng thì nên mở đến cấp nào.

Thứ ba, việc phân cấp quá nhiều rất dễ dẫn đến tình trạng khó kiểm soát vàdễ tạo nên sự cát cứ, thiếu thống nhất giữa các địa phương, đặc biệt giữa các địa phương có chung đường biên giới với cùng một quốc gia thông qua việc ký kết các TTQT trong tương lai. Và với cơ chế thông báo như hiện nay ở Việt Nam thì cơ quan đầu mối tiếp nhận cũng sẽ gặp khó khăn để có thể kiểm soát được đầy đủ, hiệu quả về mặt nội dung các TTQT đã ký.Vì vậy,  đề nghị cần đánh giá kỹ, toàn diện hơn đối với nội dung này.

- Khoản 4 Điều 14 quy định việc báo cáo xin ý kiến của Chủ tich Quốc hội trong trường hợp cơ quan được lấy ý kiến không đồng ý việc ký TTQT là chưa thực sự đầy đủ. Thực tế cho thấy, ngay cả trường hợp các cơ quan được lấy ý kiến đã thống nhất và khi còn có ý kiến khác nhau thì cơ quan chủ trì đề xuất vẫn cần báo cáo Chủ tịch Quốc hội xem xét, quyết định việc ký hay không ký TTQT.

- Trong dự thảo Luật có một số điều quy định thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế nhưng lại chưa quy định về trình tự, thủ tục như: Khoản 1 Điều 13 quy định về thẩm quyền của Chủ tịch Quốc hội quyết định việc ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh Quốc hội;  Điều 14 quy định về trình tự, thủ tục ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh QH, các cơ quan của QH nhưng nội dung của điều này chỉ đề cập đến các cơ quan Quốc hội; Điều 26 quy định về thẩm quyền quyết định việc ký kết thỏa thuận quốc tế nhân danh cơ quan cấp tỉnh của tổ chức. Vì vậy, đề nghị bổ sung nội dung quy định về trình tự, thủ tục để có căn cứ thực hiện.

 MH